为贯彻落实《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》关于从失业保险基金中列支参保职工技能提升补贴的政策，人力资源社会保障部、财政部联合印发了《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》（以下简称《通知》），规定依法参加失业保险并累计缴纳失业保险费36个月以上的企业职工，自2017年1月1日起取得初级（五级）、中级（四级）、高级（三级）职业资格证书或职业技能等级证书，可按规定申领技能提升补贴。这项技能提升补贴政策的实施，是我国失业保险制度发展史上的大事件，为我国失业保险制度的长远发展奠定了坚实基础。
推行技能提升补贴政策，助力失业保险制度自我完善
失业保险属于社会保险，参保主体的缴费义务和待遇享受必须全方位对等，即参保单位和职工在履行缴费义务后，可以享受对应的失业保险待遇，这对制度的有效运行至关重要。而权利义务的不对等，一直是我国失业保险制度运行机制上的常态。从失业保险各阶段制度规定的支出项目可以看出，2011年之前，失业保险基金支出主要是用于劳动者失业之后的失业保险待遇，2006年陆续开展的东7省扩大失业保险基金支出范围试点政策和2014年稳岗补贴政策使参保企业的权利义务得到较为全面的对等。但对于在岗职工，仍存在失衡现象，大多数只履行了参保缴费义务，没有相应的待遇与之对应。这一方面影响了失业保险覆盖人群的进一步扩大，制约制度发展，另一方面也成为社会上质疑失业保险制度的主要理由，即失业保险的待遇享受率低，在1.8亿参保职工中，能够领取失业保险金的人数不足500万，绝大部分人员履行参保交费义务后，无法享受到失业保险待遇。
我国失业保险基金支出项目演变
《通知》提出的失业保险支持在岗职工技能提升补贴政策，规定了参保职工享受失业保险待遇的资格条件和待遇标准，补全了参保主体权利义务对等的最后一环，是我国失业保险制度自我完善的关键之选。这一政策的推行，必将大大提高我国就业人群的参保积极性，对于扩大失业保险的参保覆盖范围有极大地促进作用。
失业保险参保主体的权利和义务
推行技能提升补贴政策，助力积极的失业保险制度建设
我国失业保险制度起步于1950年失业救济制度，初建于1986年，至今已有30多年。而这30多年，正是我国历史上绝无仅有的经济社会大发展的30年，期间经济体量不断增大，经济结构不断调整，科学技术不断进步，人民生活水平不断提高，同时我国就业矛盾逐步从总量矛盾为主向就业总量与结构性矛盾并存转变，就业形势逐步向多元化、灵活性转变，这就要求我国的失业保险必须不断适应经济社会发展和就业形势变化的总要求，逐步调整政策方向、转变功能定位，变被动的基本生活保障向积极的就业保障，保险理念由事后救济失业向事前预防失业转变，政策目标人群由失业人员向在职职工拓展，失业治理方式由解决失业增量向稳定就业存量拓展，由此逐步建立起具有中国特色的积极的失业保险制度。
实施具有中国特色的积极的失业保险制度，其核心是必须坚持失业保险的“三位一体”功能，并坚持“保生活是基础、防失业是重点、促就业是目标”。技能补贴政策是实施积极的失业保险制度的关键。一方面，技能提升补贴政策围绕失业保险制度预防失业、促进就业功能，发挥政策的激励导向作用，鼓励广大企业职工积极参加在职技能提升培训，引导职工获得更高技术等级或一专多能，增强就业稳定性，提高职业转换能力，促进劳动者实现岗位成才和发展，实现稳定就业和高质量就业，降低失业风险。另一方面，技能提升补贴政策降低了企业和职工的培训成本，同时为企业提供了高素质员工队伍，提高企业生产率，增强经济活力，有助于在宏观上促进就业稳定，达到防失业促就业目标。
推行技能提升补贴政策，助力失业保险事业发展
失业保险支持参保职工技能提升，政策目标单纯而明确，就是要通过补贴参保职工的技能提升，发挥失业保险制度的防失业促就业功能。但因这一政策的特殊性质，决定了其对我国失业保险制度建设的重要意义。当前推出这一政策，标志着我国建设积极的失业保险制度迈出扎实一步。
首先，技能提升补贴政策是积极的失业保险积极的组成部分，对其他政策的推行有促进作用。积极的失业保险政策不是单一政策，而是一系列政策共同发力，作为系统工程来发挥作用，具体包括参保政策、费率政策、待遇标准调整政策、促就业政策、稳岗补贴政策、技能提升补贴政策等。一方面技能补贴政策解决了参保主体的权利义务失衡问题，有助于参保政策实施；另一方面与稳岗补贴政策共同发力，增强了失业保险防失业促就业功能，也引导企业积极参加失业保险；再者，技能提升补贴政策提高了基金支出的精准度，增强了基金使用效率，使失业保险功能更为具体。
其次，失业保险制度的运行具有正外部性，体现在通过制度运行促进其他制度体系的有效运转。技能提升补贴政策使失业保险的外延功能更加丰富。一是与现有企业职工技能培训政策形成完整链条，促进技能人才队伍建设。十八届五中全会和国家十三五规划提出，推行终身职业技能培训制度，对转岗职工等开展免费职业培训行动。目前财政就业促进资金对企业新型学徒制培训、技师培训两项予以补贴，但对除此之外广大企业职工的职业技能提升尚无政策性安排。通过实施这一政策，可以使失业保险基金与就业补助资金形成互补，实现政府对企业在职职工技能提升补贴的全覆盖。二是有助于提高职工技能水平，缓解就业结构性矛盾。当前就业结构性矛盾非常突出，职工技能水平总体不高，人岗不适的矛盾突出。实行这一政策，可以更好地发挥政府的激励引导作用和企业主体作用，鼓励用人单位积极开展技能培训，鼓励企业职工提高自身技能水平，提升劳动者素质，缓解劳动力供求的结构性错位。三是引导企业提升员工素质，增强企业竞争力和经济活力，同时稳定员工队伍，促进和谐劳动关系建设。更重要的是，这一政策使失业保险具有人力资本投资功能，促进人的全面发展。
再次，推行技能提升补贴政策，为《失业保险条例》的修订工作提供了实践探索。《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》和《通知》提出的失业保险支持技能提升政策，释放出坚决推行积极的失业保险制度的强烈信号，有利于统一社会各界对于失业保险的认识，为条例修订奠定总基调，成为失业保险制度建设的重要起点。（作者田大洲系人社部劳动科学研究所助理研究员）
